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[5]《卫生部疾病控制司、国家发展和改革委员会盐业管理办公室关于为实现持续消除碘缺乏病目标加强对食盐加碘工作管理的函》（2005年2月17日）。

如果我们注意到阿伦特（Hanna Arent）对欧洲大陆民族国家的兴起给少数民族和无国籍人带来的悲剧的关注，就能理解这一点。[3]这样的想法一方面得益于我的法律社会学研究，换句话说，恰恰是法律社会学提供了一个基本的问题意识：中国的宪政秩序在实践中究竟是个什么样子？这意味着我们不仅要关注文本规定的规范宪法（normative constitution），而且要关注实际运作中的实效宪法（effective constitution）。

其三，在对中国共产党的理解上，白轲意识到我和他存在的分歧。只有这样，我们才能继承古老历史传统并加以创新，做到古为今用，洋为中用，真正探索一条既符合中国实际又对全人类有所贡献的宪政道路。[23]参见《政治与法律评论》编辑部：《从文明自觉到体制自觉》，载强世功（主编）：《政治与法律评论》第2辑，北京：法律出版社2013年版。[6]这在一定程度上是由于苏力担心自己被法学界指责为政治上不正确。根据亨廷顿的研究，欧洲国家将主权作为组织国家宪政体制的核心，从而进入了绝对主义国家的时代，而美国却摒弃了这种现代的主权概念，反而坚持欧洲中世纪的宪法或根本法概念，由此发展出第一部成文宪法。

在这个过程中，伴随着现代国家的兴起，不管你是否愿意，每个人的生活都不可避免地与自己的国家建立了内在的紧密关联。启蒙思想家以国家为研究单元，把宪政理解为如何在一个国家内部组织权力关系的技艺，但是如果我们把国际社会作为研究单元，那么对宪政的理解就会有不同。  注释: *本文系国家社会科学基金项目风险治理视野下食品安全法治研究（项目编号11BFX096）以及北京市教育委员会社科计划面上项目政府规制风险的行政法研究（项目编号SM201110038004）的阶段性研究成果。

[61]这实际反应了评估委员会对风险持乐观态度的倾向——如果谨慎一些则可能采用超过适宜量作为标准，毕竟风险本来就只是一种可能性，可能存在较低风险也是风险。[3]而且，未来的目标是除高碘地区外，逐步实施向全民供应碘盐。[15]针对这些质疑，滕卫平课题组亦有回应，他们提出：课题组研究证明当地水中含有的氟、硒、锌对甲状腺功能没有影响。例如，要对食盐加碘引发的健康风险进行评估，显然需要掌握这一措施可能引发碘过量的人口数据，包括影响人口的规模、构成、分布等等。

它包括两个部分：数据公开修正案（data access）要求联邦机构要根据《信息自由法》，建立程序，确保公众能够查阅通过联邦资助而形成的科学数据。因此，要有效评判任何一份风险评估报告的质量，必须能够充分地了解其基础数据的科学性：研究是如何进行的、统计采用了何种方法、推算使用了何种模型，等等。

因此，同行评审并不能完全为评估提供背书。例如，世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）要求成员国的卫生或者检疫措施应当建立在对人类健康、动植物安全风险评估的基础上，且评估技术应当考虑有关国际组织的建议。[39]《食品安全法》第23条。[46]事实上，为了论证这一核心观点，《碘盐风险评估》首先不是评估食盐加碘的风险，而是论证全民食盐加碘的益处，事实证明，USI（全民食盐加碘）是提高我国居民碘摄入水平，进而消除我国IDD（碘缺乏病）的有效措施，并很快得出结论，我国应通过继续实施科学的补碘策略来进一步巩固在消除IDD方面所取得的显著成果[47]。

[35] 科学评估可以达到规范裁量、限制决策恣意的效果，也被一些国际组织用作防止主权国家形成贸易壁垒的手段。[70]有关法律也要求，相应的专家委员会只能就专业性问题发表意见。[46]有关成本效益分析及其在行政规制中的应用的介绍可参见高秦伟：美国规制影响分析与行政法的发展，《环球法律评论》2012年第6期。还有研究表明日本和冰岛作为世界上碘摄入量最高的国家,甲状腺癌发病率高于美国及其他国家，等等。

在此背景下，风险评估由于能够显著增强行政决策的论证基础，迅速获得一些发达国家监管机构青睐，[34]中国的《食品安全法》也借鉴国际上普遍的做法，引入了这一制度。[33]然而，在现代风险社会，事实认定面临复杂的技术面向：哪些物质是有危害的？可能的危害有多大？答案往往处于科学前沿，上述食盐加碘危害性的争论远非个案，而是反映普遍的典型。

[72] 我国《食品安全法》虽然引入了风险评估制度，但未明确采用风险评估与风险管理两分的思路。暴露评估是识别特定物质影响或者潜在影响的人口，描述其构成与规模，给出暴露的类型、范围、频率和时间。

结合其他一些文献可以解释这种担忧的来源：方新曾提出，在科学服务于政府决策的过程中，曾遭到来自两个方面的质疑与批评，一方面，有些人批评决策者没有付出足够的努力去获取高质量的科学建议，或者有意识将政治与科学混为一谈。虽然这两种方法已经受到广泛认可，但均存在大量不确定性： 就动物实验而言，人体组织结构、再生系统与动物并不相同，代谢机理也存在差异，且实验状态下动物接触的化学物剂量与真实生活中人类接触的剂量差异巨大，动物观察的结果是否能够以及通过何种模型推演于人类，争论巨大。如果不正视这一问题，我们向科学寻求庇护的努力，可能反而成为阻碍思考的围墙，并最终破坏科学的权威。[27] 此后，卫生部门的决策似乎也并未完全依据风险评估报告，2011年9月15日，卫生部发布的食品安全国家标准《食用盐碘含量》（GB26878-2011）下调了盐碘含量的指标。以《碘盐风险评估》对碘可耐受最高摄入量（超过该量即是不安全的）的分析为例，美国FNB和加拿大卫生联合制定的成人标准为1100μg/d，欧洲食品科学委员会定为600μg/d，相差近两倍，而我国营养学会定为1000μg/d，接近美国标准，偏宽松。让政策的部分权衡更加清晰，使民主机制与法律制度能够更好地规范。

另一方面，由于科学知识的不确定性，以及科学家经济人属性，又使得他们可能会从自身利益出发解读科学知识。因此，风险评估活动中具有政策含义的决策必须透明。

引用了一位学者长期摄入过量的碘可使甲状腺癌的发病率增加的研究，但最终结论仍然认为无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关。[53]王晓：碘盐论战，《瞭望东方周刊》2009年第37期。

针对碘过量的担心，2009年，卫生部委托国家食品安全风险评估专家委员会评估了我国不同地区居民碘营养状况的潜在风险。[23] 2010年5月14日，国家食品安全风险评估委员会发布《碘盐风险评估》，报告认定，虽然已有明确科学证据表明碘过量会导致健康危害，但目前尚无明确科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤发生相关。

其中，中国疾病预防控制中心是由政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，[75]其本身即长期、深度参与碘缺乏病的防治工作。引入公告评论可以视为同行评审的延伸，它可以在更广范围内进行讨论，并给利益相关群体的科学代表提供参与的机会。[1]此后，医学证据证明碘缺乏还会造成儿童脑发育障碍，碘缺乏遂上升为影响人口素质和社会发展的公共卫生问题。[50]就食盐加碘而言，它更是通过强制性的国家行动改变了风险分配的版图，一些群体被强加了本来没有承担的风险。

上述不确定性是内在于评估科学自身的，无法根除，它本质上反应了现代科学的局限性：科学证据并不能证实（prove）任何事情，而只能建构某种事情为真的可能性（probablitiy）。[38]这意味着，由专家主导的风险评估只回答科学问题，它只是构成决策基础的一个维度，而非全部——最终的决策还需要权衡其他关政治、经济、社会因素。

因此，当科学家成为政策的影响者，能否坚持按照科学原理进行评估存在疑问。[13]参见关海霞、滕卫平等，不同碘摄入量地区甲状腺癌的流行病学研究，《中华医学杂志》2001年第8期。

执行（选择最优的措施执行）。正如食品安全风险评估委员会主任委员陈君石在接受采访时即主张公共卫生照顾的是多数人的利益[53]。

危害特征描述也需要使用上述动物实验、流行病学研究等来建立剂量和反应（不健康影响）之间的关系，前述阶段的不确定性亦会带入这一阶段。毕竟，用统计关联取代因果关联正是现代科学得以发展的重要论述策略，它可以使人们无需执着于深层定律的探究，只需掌握概率证据所认可的假说，便可以做成行动的决策。[14] 针对这一提案亦有不少反驳。在风险评估基础上，综合考虑政治、经济、社会等因素进行政策选择，则不属于科学专家的工作，而由承担政治与法律责任的行政官员负责。

[12]参见单忠艳、滕卫平等，碘致甲状腺功能减退症的流行病学对比研究，《中华内分泌代谢杂志》，2001年第2期。[56]因此，科学界亦采实用主义立场，对这一方法并不排斥，而是发展出判断相关研究说服力的若干准则，例如，被研究人群范围的大小、暴露于相关物质的水平和期间、对其他相关因素的控制，等等。

[21]参见崔俊生、倪劲松等：食盐加碘前后甲状腺恶性肿瘤检出率及组织学类型分析，《吉林大学学报》2008年第6期。除此之外，更加棘手的问题是，评估技术内在的局限会在各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性： 1、危害识别。

滕的课题组选取的高碘地区是水源性高碘，与全民加碘无关，不可以此非议全民加碘政策等等。[7]卫生部办公厅、工业和信息化部办公厅：《关于进一步做好无碘食盐供应和管理工作的通知》（卫办疾控发〔2009〕168号） [8]国家工商行政管理局：《关于盐业公司再销售无碘盐时强制用户购买碘盐行为定性处理问题的答复》（2000年9月13日） [9]参见马海伟、孟亮：河南高碘区继续补碘之惑，载《中国商报》2005年7月19日，第2版。

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